市政公用工程安全管理特點與應(yīng)對措施

1 引語

最近一個時期，本地及全國各地的工程安全事故頻發(fā)，讓本來就緊張的安全生產(chǎn)形勢，面對中國共產(chǎn)黨百年大慶之時更顯示出安全事故的危害性。也讓建設(shè)工程的安全管理問題變得異常突出。《刑法》最新修正案的頒布實施，其中有對建設(shè)工程的建設(shè)方違法行為進行了嚴格的約束；而即將頒布實施的《安全法》也將從新的層面對安全管理進行更為詳細的約束和懲罰。這些都說明，個人或群體行為的安全是整個社會安全的基礎(chǔ)。
面對新的安全形勢，下文從市政公用工程的角度進行安全管理特點的分析，找出問題、對問題原因進行分析并提出一些解決問題的途徑和方法，以供建設(shè)工程的管理者們思考、借鑒和參考。

2 市政公用工程安全管理特點

市政工程的安全管理特點依據(jù)其工程的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)特點的不同而不同，涉及到其工程特點、安全管理特點和安全事故的特點等。

2.1市政工程的幾種特點

市政工程是為城市提供服務(wù)，并使各個城市區(qū)塊及相互之間形成有機聯(lián)系的基礎(chǔ)和配套設(shè)施。

市政工程的空間特點：市政工程分地下、地上、空中；水上、水下；陸地、海洋；高山、平原等。如地下的地鐵、管涵、雨水、污水、中水、供電、燃氣等各種地下設(shè)施等；地上的道路、平交道口、城市鐵路以及其他聯(lián)系城市的交通、通訊和能量等輸送線路以及集中供應(yīng)設(shè)施等；空中的高架橋、管線架設(shè)以及其他的高空城市設(shè)置等。

市政工程的結(jié)構(gòu)特點：板、梁、柱、薄殼、拉索等

市政工程的工期特點：緊迫性、政治性和環(huán)境不確定性。工程投資期限和預(yù)設(shè)工期的確定性與施工過程中各項因素的不確定性相沖突而形成緊迫性；一些被列入為民辦實事的工程具有典型的政治性；而市政工程，尤其是一些線性工程的周邊環(huán)境的復(fù)雜性更是增加了工程實施的困難和協(xié)調(diào)難度，其中施工環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和政治環(huán)境的變化都增加了工程實施的不確定性。

2.2市政工程安全管理的特點

市政工程的安全管理特點主要受到引發(fā)安全事故的一些內(nèi)在和外在作用引起。其中以下幾種情況是市政工程引發(fā)安全事故的一些主要特點：

大荷載：大荷載是市政工程的一個顯著特點，地下構(gòu)筑物、地上橋梁等，尤其是自地下延伸到地上和空中的結(jié)構(gòu)更是大荷載的典型案例。如日本的高架橋、地面結(jié)構(gòu)與地下管廊和地鐵一體化結(jié)構(gòu)更是一個大荷載的集合。

小空間：地下結(jié)構(gòu)的管廊和地下隧道的施工都屬于小空間，甚至城市道路的明挖溝槽也屬于有限空間。它們的安全特點除了必須防治有毒氣體對作業(yè)人員的傷害之外，還要防范透水、坍塌和邊坡失穩(wěn)等安全事故的發(fā)生。

復(fù)雜環(huán)境：市政設(shè)施的建設(shè)和提升改造都面臨著復(fù)雜的環(huán)境，這種環(huán)境的復(fù)雜性，不僅影響到工程建設(shè)過程中安全隱患的增加，也使得施工過程的安全管理不僅僅要考慮到施工作業(yè)人員的本身安全，還要考慮對周邊環(huán)境的安全影響。尤其是城市基礎(chǔ)設(shè)施的提升改造項目更是需要投入大量的資源用于工程的安全和為工程能夠順利實施的安全保障，包括交通疏導(dǎo)、噪聲控制以及地下、地上的管桿線保護等。

2.3市政工程安全事故的特點

2.3.1多發(fā)性

市政公用工程事故的多發(fā)性，與其他工程的事故發(fā)生情況基本相似，它可以用一定時期內(nèi)的工程造價指標或區(qū)域性在建工程總量與發(fā)生事故的概率指標相比進行衡量。

這類事故的發(fā)生概率如果在一定時期內(nèi)呈現(xiàn)增長趨勢，就說明工程的安全管理在系統(tǒng)上出現(xiàn)了問題，需要針對安全管理系統(tǒng)進行分析和總結(jié)，找出問題的癥結(jié)，進行有針對性的預(yù)防。

不能忽視的一個問題是，即使能找出多發(fā)性事故的系統(tǒng)系性原因，在現(xiàn)有管理體制下真正能夠采取有效措施的方法并不容易做到。

2.3.2偶發(fā)性

偶發(fā)性安全事故的發(fā)生，在任何情況下都有可能出現(xiàn)。主要存在如下兩種情形：

（1）人類經(jīng)驗與知識的積累沒有達到一定的高度或深度導(dǎo)致安全保障的缺陷存在；如：設(shè)計理論缺陷、荷載組合不當(dāng)或環(huán)境因素異常導(dǎo)致結(jié)構(gòu)垮塌等事故。

（2）因經(jīng)濟和技術(shù)原因?qū)е嘛L(fēng)險自留的安全事故。任何一項工程，經(jīng)濟上不允許做到絕對的安全，尤其是一些不可接受的安全事故。即便如載人上天工程也曾出現(xiàn)過巨大的災(zāi)難事故。

2.3.3周期性

市政工程以社會公益性項目為主，其投資主要來源于政府資金。受社會經(jīng)濟發(fā)展周期的影響較大。

（1）經(jīng)濟高速增長時，投資增加，在社會生產(chǎn)力水平相對平穩(wěn)時，因投資總量的增加在保持事故發(fā)生概率不變的情況下事故總量卻在不斷增長，加上經(jīng)濟發(fā)展時期的各項資源（技術(shù)、管理以及防護措施等）的缺乏，也會增加事故的發(fā)生數(shù)量。

（2）經(jīng)濟下行時，因行業(yè)競爭加劇，攤薄了施工企業(yè)的利潤，會促使施工企業(yè)因生存壓力不斷壓縮安全生產(chǎn)經(jīng)費和管理經(jīng)費。導(dǎo)致從管理水平和安全防護措施均出現(xiàn)大幅度的下降從而引發(fā)安全事故的發(fā)生。

（3）市場因素引起的不同所有制企業(yè)之間的惡性競爭也會激發(fā)安全事故的周期性發(fā)生。

2.3.4技術(shù)性

受項目管理者技術(shù)水平和能力的影響，對安全因素分析深度和廣度的不足，加上技術(shù)管理人員按照個人經(jīng)驗加以判斷，偏離安全管理規(guī)程，隨意降低安全保障措施和安全防護標準導(dǎo)致安全事故發(fā)生。

出現(xiàn)這種技術(shù)性安全事故發(fā)生的原因很多，主要有以下幾點：

（1）服從老板（上級）的意志，老板讓怎么干就怎么干，在安全管理問題上難以做出積極有效的行動；尤其是在工期和經(jīng)濟投入受到嚴格限制時，更是難以堅持原則。

（2）管理者按照個人認知水平去理解安全規(guī)章與措施，認為書本上的東西都是理論上的，是可以不嚴格遵守并能夠加以隨意改動的。——忽視了科學(xué)有其嚴謹性，安全法律法規(guī)規(guī)和安全規(guī)程也是用生命和災(zāi)難的教訓(xùn)寫出來的，是必須嚴格遵守的原則。

3 市政公用工程安全管理問題原因解析

3.1觀念認識上的誤區(qū)

3.1.1對科學(xué)理解的誤區(qū)

現(xiàn)代自然科學(xué)發(fā)源于文藝復(fù)興之后的歐洲，自牛頓力學(xué)以來，全面建立起了現(xiàn)代科學(xué)理論。在此基礎(chǔ)上，世界的變化日益月新。我們現(xiàn)在所擁有的一切現(xiàn)代生活的便捷性都是基于現(xiàn)代科學(xué)理論的支撐。對科學(xué)理解的誤區(qū)主要體現(xiàn)在以下幾點：

（1）習(xí)慣用中國古典哲學(xué)觀念來理解現(xiàn)代科學(xué)理論：安全是一個經(jīng)驗性的問題，而非一種科學(xué)理論可以支撐的問題；

（2）懷疑科學(xué)理論的適用范圍：安全是小概率事件，是可以規(guī)避的；

（3）將科學(xué)的近似性與科學(xué)的嚴謹性混為一起：安全的概率很小，偶爾的犯規(guī)是允許的。

3.1.2對安全法規(guī)認識的誤區(qū)

安全法規(guī)是建立在科學(xué)理論基礎(chǔ)之上并依據(jù)歷史上各類重大事故災(zāi)難的經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)出來的法律條文，旨在嚴格約束社會活動使其避免或盡可能減少認為安全事故的發(fā)生。

在現(xiàn)實工作中，我們發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)一部分人就是不相信法律法規(guī)，而過于自信，總覺得安全事故不會發(fā)生到自己頭上。其表現(xiàn)如下：

（1）法律法規(guī)太嚴苛，執(zhí)行難度太大，不合理；

（2）法律法規(guī)是用來嚇唬膽小者的，是用來懲罰造成事故責(zé)任者的，只要自己的工作中不發(fā)生事故，就沒事；

（3）法律法規(guī)也是靠人來執(zhí)行的，法律法規(guī)是死的，人是活的。

3.1.3對安全事故的僥幸心

在安全管理上，對安全事故的僥幸心理似乎是我們文化傳統(tǒng)中一直伴隨著社會的發(fā)展而存在著。也許是中國現(xiàn)代之前的物質(zhì)匱乏和整個社會環(huán)境中缺乏必要的科學(xué)理論知識的儲備、加上東方傳統(tǒng)哲學(xué)思想中對人類個體生命缺乏足夠的尊重等原因所致。因經(jīng)濟原因做出犧牲的生命在經(jīng)濟較落后的時代總是偶爾會發(fā)生，而因?qū)€體生命缺乏足夠尊重同樣讓一些以經(jīng)濟效益和時間效益為重的項目將生命代價并沒有放在最重要的位置上。從而導(dǎo)致形成以下幾點僥幸心理：

（1）我已經(jīng)按要求盡量或大致做了相應(yīng)的準備，雖然距離標準和方案有一定差距，按經(jīng)驗來說是沒有問題的；

（2）我不會那么倒霉，再說，上次差不多的工程，我也是這么做的，卻沒有出事；

（3）按照方案和規(guī)程去做，時間不允許，經(jīng)濟上代價也大。為了工期，為了多節(jié)省一點，還是簡單點，老天不會懲罰我的，最近幾年我一直去廟里敬香的，菩薩會保佑我的。

3.2執(zhí)行與管理上的隨意性

關(guān)于建筑工程的安全管理，對違規(guī)現(xiàn)象的管理一直存在著較大的隨意性。究其原因可能是違規(guī)后果沒有顯現(xiàn)，或者即使違規(guī)之錯不糾正，也不一定就會出現(xiàn)安全事故。這樣執(zhí)法的隨意性從一定程度上也在社會的潛意識中鼓勵著其他的違法者繼續(xù)他們的違規(guī)違法行為。

記得看過一個新加坡的安全管理案例。大概是幾年前，新加坡一個戶主為了節(jié)省一點房屋的維修費用，就自己找來幾個工具式腳手架讓他家的外籍保姆去維修外墻二樓的的墻面，被當(dāng)?shù)毓賳T看到。因未按照政府的法令進行安全防護，結(jié)果被處以人民幣二十多萬元的罰款。

如果我們的工程安全管理都能做到這一點，哪怕是付出更大一些的措施費用，對于整個建設(shè)工程領(lǐng)域的安全管理來說，也不會發(fā)展到今天全民皆兵的地步。

3.3違規(guī)成本低

違規(guī)成本低是市政公用工程乃至整個工程建設(shè)領(lǐng)域的一個通病。雖然一旦出現(xiàn)安全事故，對事故責(zé)任方和連帶責(zé)任方的處理總是加重處罰。

這樣的處罰措施卻并不能阻止安全管理事故的頻發(fā)，在沒有出現(xiàn)安全事故之前，違法違規(guī)者的成本較低是造成這一現(xiàn)象的一個比較普遍的原因。

非私有經(jīng)濟體制的企業(yè)采用一把手負責(zé)制，能夠利用其安全責(zé)任的考核對企業(yè)的安全行為起到一定的遏制作用，尤其是新的刑法對建設(shè)方責(zé)任者的懲罰入刑將會對安全生產(chǎn)管理起到更大的震懾作用，但對安全事故的總體發(fā)生概率的作用效果還有待研究。

私有經(jīng)濟的老板們一般總是以利益為重，同時也會采取各種方式規(guī)避自己的責(zé)任風(fēng)險，讓法律上難以直接追溯到它，這種隱性老板或?qū)Π踩耆鲆暤睦习鍌儗ι鐣踩斐傻奈：Ω酢?/span>

4 如何應(yīng)對市政公用工程安全問題的管理

4.1轉(zhuǎn)變思想，樹立科學(xué)管理理念

一個人的思維模式?jīng)Q定了他的行為方式和處理問題的方法。一個領(lǐng)導(dǎo)者的思維模式更是影響到他的下屬員工和他所能主導(dǎo)的管理體系。

一個優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者的能力在很大程度上不僅僅體現(xiàn)在他的學(xué)養(yǎng)和素養(yǎng)上，也同樣體現(xiàn)在他的思維模式上。具有理性哲學(xué)思維的人對問題的分析和處理更具有全面性、獨創(chuàng)性和深刻性。

我們受傳統(tǒng)東方哲學(xué)思想影響較深，尤其是儒家和佛家思想已經(jīng)深入我們的血液。要想將這種思想徹底拋棄，全面的接受源于西方的科學(xué)與管理理念，不是一件容易的事。但是，至少我們應(yīng)該在涉及人命關(guān)天的安全問題上，應(yīng)該完全接受來自西方的管理理念和經(jīng)驗，相信科學(xué)，并嚴格執(zhí)行科學(xué)管理方法。

東方的中國沒有經(jīng)歷歐洲文藝復(fù)興時期及之后的科學(xué)探索，即沒有出現(xiàn)牛頓以及同時期的亞當(dāng)斯密、達爾文，也沒有出現(xiàn)后來的現(xiàn)代管理大師弗里特里克泰勒。而正是這些人奠定了現(xiàn)代科學(xué)和現(xiàn)代管理學(xué)的基石，讓社會發(fā)展的步伐以加速的方式向前發(fā)展。

只有轉(zhuǎn)變我們對安全方面的片面認識，讓東方哲學(xué)中的“差不多”、“可能”等不確定性的結(jié)論用科學(xué)的具體可計量方法取代。現(xiàn)代科學(xué)也非完全確定性的，但其提供的概率學(xué)卻能將一切模糊問題的邏輯關(guān)系表現(xiàn)清楚，而且能夠達到極高的吻合度。

西方講究邏輯關(guān)系，而我們卻習(xí)慣于因果關(guān)系。邏輯關(guān)系注重的是過程，而因果關(guān)系看重的是開始和結(jié)果，不注重過程。這或許是東西方哲學(xué)對科學(xué)理解的一個根本性的差異。我們所從事的市政公用工程以及建設(shè)工程等，都是建立在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)之上的科學(xué)理論加以設(shè)計和建造的。離開了這些科學(xué)，也就沒有我們的現(xiàn)代化建筑工程，除非我們能夠?qū)鹘y(tǒng)的磚木結(jié)構(gòu)應(yīng)用到更加廣泛的領(lǐng)域，但這種材料卻在現(xiàn)代材料力學(xué)理論中顯示出巨大的局限性。

基于我們從事的管理對象來源于現(xiàn)代科學(xué)理論的應(yīng)用，其所產(chǎn)生的副產(chǎn)品：工程建設(shè)過程的安全性同樣需要通過現(xiàn)代科學(xué)理論加以保證，這就是為什么我們要建立真正的科學(xué)管理模式的原因。

4.2拋棄僥幸心，安全交給真正懂安全的人管理

在市政工程乃至一切工程的安全管理中，尤其是工期嚴格、經(jīng)濟效益要求嚴苛的項目，對安全的僥幸心總是或多或少的存在著。尤其是一些安全體系不健全的施工企業(yè)，在面對安全措施方面的經(jīng)濟利益時，更是將僥幸心當(dāng)成了一個獲取利潤的主要法寶。

一個項目部、一個企業(yè)，乃至建設(shè)單位都必須樹立科學(xué)的安全管理意識，認識到安全事故是一個概率性事件；尤其是較大以上的安全事故更是極小的概率事件。不能由此就認為工程的安全管理可以充分的利用概率來換取利益。這樣對于整個業(yè)界來說就將會出現(xiàn)一個個災(zāi)難性的安全事故。

僥幸心總是與利益糾纏在一起。不放棄對不當(dāng)利益的幻想和無原則的索取，就很難拋棄這種僥幸心，也就不能從管理者的意識中樹立起真正的科學(xué)管理意識。

作為工程的主要領(lǐng)導(dǎo)者或直接管理者，雖然現(xiàn)在都要求具備基本的安全知識儲備，受限于管理者自身事務(wù)的繁雜性和政治與經(jīng)濟目標的多樣性，他們很難就工程中出現(xiàn)的安全管理風(fēng)險做出具體而又可行的指令。他們往往站在政治和經(jīng)濟目標的高度去看待項目，對市政工程的工期和經(jīng)濟目標關(guān)注的更為集中，難免不忽視掉過程中的安全管理風(fēng)險。

領(lǐng)導(dǎo)者們受限于他事務(wù)繁雜的影響往往更多的關(guān)注一個問題的因果關(guān)系，注重結(jié)果而忽視了過程，這與西方科學(xué)理念中的邏輯關(guān)系形成了鮮明的對比。邏輯關(guān)系講究的過程中前后邏輯（符合事物發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系），即在因果關(guān)系中一直堅持著過程的邏輯性，只有這樣才能更好的把握科學(xué)的定義。

將安全職責(zé)交由真正的專職安全管理者去管理，權(quán)責(zé)分明，領(lǐng)導(dǎo)對安全管理中的專業(yè)問題視同于科學(xué)問題而交由專家們?nèi)珯?quán)處理。只有這樣才能更好的轉(zhuǎn)變思想，樹立科學(xué)的管理理念。

4.3加大懲罰的廣度和深度，讓違規(guī)者付出應(yīng)有的代價

最新一次刑法修正案，讓建設(shè)單位的項目管理者因安全事故責(zé)任可以處以刑罰。從一定程度上加大了對建設(shè)工程安全管理的力度和強度。這是政府從法律上規(guī)定了安全管理的違法者們所付出的必要的法律責(zé)任，這種懲罰是事后的追責(zé)懲罰。安全管理的重點是要進行預(yù)控和預(yù)防，當(dāng)事故發(fā)生之后，留下的災(zāi)難只能作為教訓(xùn)留下遺憾。

安全管理過程中讓違規(guī)者付出應(yīng)有的代價，是需要全社會進行的一項工作。如果能建立起全民性質(zhì)的舉報機制，如果政府管理者在執(zhí)法過程中能夠完全依憑個人的職責(zé)不受干擾的對違規(guī)者進行懲罰，如果專職安全管理人員能夠按照政府規(guī)章行事而不會受到企業(yè)或老板的懲罰，如果現(xiàn)場的管理人員發(fā)現(xiàn)安全隱患能夠及時制止而不是受到不必要的否定甚至被認為是“多管閑事”，我們的工程安全管理或許就不會出現(xiàn)今天這樣難堪的局面。

5 小結(jié)

建設(shè)工程的安全管理問題如今已經(jīng)上升到國家安全的層面，新的刑法修正案就是一個最明顯的證明。在黨和政府一再強調(diào)不能突破“底線思維”的方法論中，作為市政公用的安全管理者們，更應(yīng)該將這種“底線思維”提高一個級別，不僅不能讓安全管理去觸及底線，而是應(yīng)該完全依法依章進行科學(xué)的安全管理。

作為建設(shè)工程的安全管理者和主要責(zé)任者們，應(yīng)該拿出自己的法律武器，利用國家和政府所頒布的法律、法規(guī)和章程，采用科學(xué)的管理方法，杜絕因沒有足夠保障措施的工期壓縮和為了毫無底線的追求用安全換效益等違法違規(guī)行為，是我們減少和降低工程安全事故的唯一法寶。

我們的國家和政府出臺的各項安全管理法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度不能說不全，也不能說沒有可執(zhí)行性。但是，在我們管理者和執(zhí)法者的理念中總是存在著或多或少的僥幸心理。有的是受限于自己的專業(yè)素質(zhì)，有的是盲崇于領(lǐng)導(dǎo)和老板的權(quán)威，有的是為了一時的個人利益，也有的是完全屬于無知者無畏。

當(dāng)然，我們也會發(fā)現(xiàn)有一種原因是我們目前難以徹底克服的：來自管理體系自身的問題，不是我們通過個人的良好愿望就可以解決的。這是一個社會問題，就像一切社會制度都有它的缺陷和不完美之處一樣。

但是，我們相信，我們的社會，只要每個人都能認真的對待自己的工作職責(zé)，每個人都能夠為了個人的榮譽和信譽去工作，這個社會一定會變得更加美好和安全！

今年我們已進入第20個國家安全月，二十年的安全歷程依然讓我們面臨如此嚴峻的安全生產(chǎn)困境，的確是一個漫長而又艱難的旅程。如果有一天，將現(xiàn)在的安全月改成安全周，安全日，那么，我們的社會安全活動將會進入一個新的紀元。

作者：周道華

來源： 建設(shè)監(jiān)理